Een eerste blik op het nieuwe overnachtingsbeleid van de gemeente Amsterdam

Inleiding

Op 18 maart jongstleden hebben wethouders Ollongren en Ivens het nieuwe “overnachtingsbeleid” van de gemeente Amsterdam gepresenteerd. Het betreft een raadsvoordracht die nog moet worden voorgelegd aan de Gemeenteraad die uiteindelijk het hotelvestigingsbeleid zal vaststellen.

Bij de raadsvoordracht horen een aantal bijlagen, te weten het feitelijke beleidsdocument “Herziening van het Amsterdamse deel van de regionale hotelstrategie”, een “Rapport Toerisme in MRA 2014-2015”, een  economisch rapport “Hotels on Hold” en de “Memo Hotelmonitor januari 2016”.

De raadsvoordracht bestrijkt een aantal terreinen; niet alleen de vestiging van hotels, maar ook initiatieven om hotels schoner te krijgen, in te steken op ontwikkeling van hotels in de regio en het stimuleren van de vestiging van toeristische attracties buiten de stad. Daarnaast wordt het beleid ten aanzien van de vakantieverhuur van woningen (AirBnB en aanverwante verhuur) geïntegreerd in het overnachtingsbeleid.

Achtergrond

Aan de gemeenteraad wordt voorgesteld om (1) “in te stemmen met de herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022” (blijkens de voordracht een structuurvisie in de zin van artikel 2.1 Wro) en (2) “kennis te nemen van de onderzoeken die de basis vormen voor de voorliggende herziening van het Amsterdamse deel van de Regionale hotelstrategie 2016-2022” (informatieverschaffing en verantwoording van het beleid door het College aan de Gemeenteraad op grond van artikel 169 Gemeentewet).

Het hotelvestigingsbeleid, als onderdeel van het totale overnachtingsbeleid, wordt dus vormgegeven als een structuurvisie is in de zin van de Wro. Dat betekent dat het hotelvestigingsbeleid aan de Gemeenteraad (en de Bestuurscommissies in de stadsdelen, die de bestemmingsplanprocedures voorbereiden) handvatten moet bieden bij het nemen van besluiten van planologische aard die de nieuwbouw of transformatie tot hotels mogelijk maken.

Participatie

Bij het opstellen van een structuurvisie, zoals de onderhavige, is inspraak formeel niet voorgeschreven. De inspraakverordening van de gemeente Amsterdam zondert structuurvisies ook uit van de verplichting om informele inspraak te organiseren.

Het Besluit ruimtelijke ordening schrijft echter wel voor dat in de structuurvisie moet worden beschreven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding daarvan zijn betrokken. Daaruit kan worden afgeleid dat er wel een inspanning moet worden geleverd om die betrokkenheid te creëren. Dat kan door informele inspraak, maar bijvoorbeeld ook door een online enquête.

Voor vaststelling van de structuurvisie zal dus nog werk moeten worden gemaakt van het betrekken van burgers en maatschappelijke belangenorganisaties bij de vorming van het beleid.

Rol van de Bestuurscommissies

In 2014 zijn, met de inwerkingtreding van de Verordening op de Bestuurscommissies, de autonome bevoegdheden van de stadsdelen aanzienlijk ingeperkt. Middels delegatie en mandatering zijn een aantal bevoegdheden echter weer overgedragen aan organen binnen de Bestuurscommissies.

Voor ruimtelijke plannen geldt sedert 2014 dat de bevoegdheid tot het vaststellen van bestemmingsplannen en projectafwijkingsbesluiten niet meer bij de stadsdelen ligt. Zij worden uitsluitend nog betrokken in de voorbereiding en advisering met betrekking tot die besluiten.

De toepassing van de zogeheten “Kruimelgevallenlijst” (bijlage 2 bij het Besluit omgevingsrecht) is echter wel gedelegeerd aan de Bestuurscommissies. Die laatste categorie is bij hotelontwikkelingen steeds relevanter geworden, omdat die regeling sedert 1 november 2014 de transformatie van een gebouw tot hotel (inclusief bouwwerkzaamheden die niet het volume van het gebouw vergroten), ongeacht de grootte daarvan, mogelijk maakt bij reguliere omgevingsvergunning.

Voor de praktijk zijn er twee belangrijke conclusies te trekken:

1. Het is aannemelijk dat de Bestuurscommissies bij alle planologische besluiten een belangrijke rol zullen blijven spelen bij het al dan niet verlenen van medewerking aan hotelinitiatieven en het “schiften” van hotelinitiatieven. In de praktijk zal vestiging van hetzelfde hotelconcept in het ene stadsdeel wel mogelijk zal zijn en in het andere niet. Dit lijkt echter niet beoogd te zijn met het nieuwe hotelvestigingsbeleid, waarin in het geheel niet wordt uitgegaan van een dergelijke differentiatie.
2. Het is de vraag of en hoe het hotelbeleid gaat doorklinken in het kruimgelgevallenbeleid van de afzonderlijke Bestuurscommissies en in hoeverre de Bestuurscommissies de ruimte die zij op dit punt nog hebben gaan aanwenden om een eigen (deel-)beleid te vormen. Het is aannemelijk dat de Bestuurscommissies zoveel mogelijk ruimte voor invulling van het hotelvestigingsbeleid aan zich willen houden. Vanuit het perspectief van de centrale stad én van ontwikkelaars geeft dat een onaantrekkelijk perspectief op een lappendeken aan verschillend beleid.
   Dit kan deels worden opgelost door het opstellen van een algemeen kruimelgevallenbeleid door het College; nu het gaat om delegatie van bevoegdheden behouden de Bestuurscommissie echter wel beleidsvrijheid.

Opvallend is overigens dat het overgangsrecht, op basis waarvan de Bestuurscommissies het oude stadsdeelbeleid op het gebied van onder meer vestiging van hotels nog mochten toepassen, reeds is geëindigd op 18 maart 2016. De vraag is hoe de Bestuurscommissies nu om moeten gaan met aanvragen op basis van binnenplanse wijzigingsbevoegdheden. In de meeste gevallen is een voorwaarde voor het gebruik van die wijzigingsbevoegdheid dat het “geldende hotelbeleid” of het “geldende hotelbeleid van het stadsdeel” in acht moet worden genomen, terwijl dat beleid nu formeel geëindigd is. Een tijdelijke overgangsmaatregel zou hier zinvol zijn.

De rol van het adviesteam hotelontwikkeling

Uit het hotelbeleid blijkt dat het “adviesteam hotelontwikkeling” een belangrijke rol zal gaan spelen bij het selecteren van kansrijke hotelinitiatieven. Het adviesteam zal, volgens het hotelvestigingsbeleid, ook “bindend” kunnen vaststellen dat aan een bepaald initiatief geen medewerking zal worden verleend. Nu planologische besluiten door de Bestuurscommissies worden voorbereid, is het voorstelbaar dat een positief advies nog niet betekent dat de Bestuurscommissie ook medewerking verleent aan die voorbereiding. In het hotelvestigingsbeleid wordt op deze spanning tussen de centrale stad en de Bestuurscommissies niet ingegaan.

Een positief of negatief advies van het hotelbeleid kan worden gehanteerd bij de motivering van het besluit om al dan niet mee te werken aan een hotelinitiatief (artikel 3:49 AWB). Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zal het bevoegd gezag zich er steeds van moeten vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen.

Goede ruimtelijke ordening?

Het valt te verwachten dat in de praktijk het onderscheid tussen het bredere hotelbeleid en het hotelvestigingsbeleid zoals vastgelegd in de structuurvisie (op de voet van artikel 2.1 Wro) zal verwateren. Sterker nog, uit de raadsvoordracht blijkt al dat bepaalde afwegingen die geen ruimtelijke relevantie hebben, zoals de vraag of een hotel duurzaam gebouwd wordt en de vraag of het beoogde hotelconcept uniek te noemen is, kennelijk wel een rol moeten spelen bij de selectie van hotelinitiatieven in het kader van het “nee, tenzij” beleid.

Alleen “als hotelinitiatieven écht iets toevoegen aan de omgeving en de markt” wordt een uitzondering gemaakt. Concepten worden getoetst op “verbinding met de buurt, kwaliteit, innovatief karakter, duurzaamheid, houdbaarheid, sociaal ondernemerschap en bijdrage aan het vestigingsklimaat voor bedrijven”. De hotelladder (zie www.hotelladder.nl, een hulpmiddel om initiatieven te toetsen aan het hotelbeleid) wordt uitgebreid met onder andere een duurzaamheidstoets, een toets op sociaal ondernemen en een eis om een buurtverslag bij een aanvraag bij te voegen.

Niet-ruimtelijke afwegingen mogen op grond van de Wro en volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State echter niet als voorwaarde of voorschrift worden opgenomen in het planologische besluit.

Naar mijn mening is dit de achilleshiel van het voorgestelde beleid. Een ontwikkelaar kan een uniek hotelconcept presenteren en op basis daarvan medewerking krijgen, maar het bevoegd gezag kan dat concept op basis van het planologische besluit niet handhaven. Voor hotelconcepten waar wel medewerking aan wordt verleend, kan dit de kans op beroepsprocedures vergroten.
Het hotelvestigingsbeleid verliest mijns inziens ook uit het oog dat een ontwikkelaar vaak nog geen definitief beeld heeft van de feitelijke exploitatie van het hotel en het ook niet ongebruikelijk is dat de exploitant nog niet bekend is bij het indienen van de aanvraag voor planologische medewerking.

Afspraken over de invulling van hotelconcepten worden nu vaak vastgelegd in anterieure overeenkomsten of bij de uitgifte of wijziging van erfpacht. Op die gebieden mis ik in het beleid concrete uitgangspunten, waardoor de lacune dat de criteria niet planologisch verzekerd kunnen worden, voorlopig nog niet gedicht is.

De “koude aanvraag”

Tot op heden was het zo dat het vooroverleg met het bevoegd gezag (en het ambtelijk apparaat) een belangrijke rol speelde bij de ontwikkeling van hotels; het hotelbeleid koerst er ook nog steeds op dat initiatiefnemers “aan de poort” worden begeleid door het adviesteam hotelontwikkeling.

Door het “nee, tenzij” beleid zou zich echter een ontwikkeling kunnen voordoen dat ontwikkelaars vaker gaan kiezen voor het formeel indienen van een aanvraag, vóórdat of zonder dat ambtelijke en bestuurlijke medewerking is verkregen.

Er van uitgaande dat in dat geval de aanvraag wordt afgewezen, zal die weigering door de rechter worden getoetst. Die toetsing is terughoudend, omdat het aan het bevoegd gezag is om haar beleidsruimte in te vullen en de rechter niet in die afweging zal treden.

Toch blijft dan de vraag of het bevoegd gezag bij het afwegen van de planologische gevolgen én de bij het besluit betrokken belangen, een vestigingsbeleid mag hanteren dat er op neerkomt dat in het geheel geen hotels gevestigd mogen worden en dat de uitzonderingen op die regel worden gebaseerd op de invulling van de exploitatie, ook voor zover die geen enkele ruimtelijke relevantie heeft.

Tot slot is het nog het overwegen waard dat op grond van de (Europese) Dienstenrichtlijn de vestiging van ondernemingen niet aan voorwaarden mag worden verbonden, tenzij het gaat om een beperkt aantal “reden van dringend belang”. Goede ruimtelijke ordening en de bescherming van “het stedelijk milieu” zijn zulke uitzonderingen, maar daarmee mogen geen economische ordeningsmaatregelen of andere beperkingen worden verweven.

De praktijk zal moeten uitwijzen of een ontwikkelaar, die zich door het “nee, tenzij” principe gehinderd ziet in de verwezenlijking van een hotelontwikkeling, met succes beroep zal kunnen instellen tegen een weigering van planologische medewerking. Navraag leert overigens dat een dergelijke procedure over het oude hotelbeleid van het Stadsdeel Centrum nog niet werd gevoerd.

Sturing op hotellocatie

De raadsvoordracht vermeldt dat voor hotels in de gehele stad een “nee tenzij” beleid geldt. Medewerking aan nieuwe hotelinitiatieven wordt “in Amsterdam in de basis niet gegeven”.

Wethouder Ollongren suggereerde bij de presentatie van het hotelvestigingsbeleid echter al dat de “tenzij”-criteria zo begrepen moeten worden dat nieuwe hotelvestiging in bepaalde buurten sneller aanvaardbaar wordt geacht dan in andere buurten. De conclusie lijkt te zijn dat het centrum van Amsterdam “op slot” blijft en dat daar van de “tenzij” criteria niet te veel verwacht mag worden[1].

Het is jammer dat deze locatie gebonden sturing niet duidelijker in het beleid naar voren komt. In de hotelladder zelf komt nog wel de vraag naar voren of een hotellocatie op de “kansenkaart” in een “kansengebied” valt. Deze locatietoets heeft echter geen formele plaats gekregen in het op schrift gestelde hotelvestigingsbeleid. Het hotelvestigingsbeleid zou duidelijker zijn als er zou worden uitgegaan van de kansenkaart als objectief criterium. Het zou dan de voorkeur hebben om een serie vereisten te laten gelden voor hotelinitiatieven in kansengebieden en een aanvullende serie vereisten van toepassing te verklaren op hotelinitiatieven buiten deze gebieden.

Overigens zouden criteria zoals vermeld in de hotelladder bij voorkeur ook een integraal onderdeel van de nu voorliggende raadsvoordracht moeten vormen zodat de Gemeenteraad zich daar ook een oordeel over kan vormen. De hotelladder kan dan ook als beleid als bedoeld in de zin van artikel 4:81 AWB worden gebruikt.

Het gevolg van het opstellen van “tenzij”-criteria zonder daaraan een kenbaar locatiebeleid te koppelen is dat willekeur op de loer ligt; op basis van de tekst van het voorgestelde hotelvestigingsbeleid valt niet uit te leggen waarom een hotelinitiatief op bijvoorbeeld een centrumlocatie niet mag worden uitgevoerd terwijl datzelfde hotel in de periferie mogelijk wel wordt toegestaan. Die uitleg zal dus van geval tot geval verschillen en is voor de markt dus onvoorspelbaar.

Voor de locaties (c.q. stadsdelen) waar hotelvestiging nog – relatief – positief wordt benaderd, geldt juist dat, als eenmaal medewerking is verleend, nieuwe initiatieven voor diezelfde buurt met een beroep op het gelijkheidsbeginsel nog steeds mogelijk blijven. Het zal dus in die gebieden moeilijk blijven om numeriek de toename van het aantal hotelkamers te sturen.

Het schrappen van overtollige plancapaciteit

Eerder pleitte ik voor het wegbestemmen van overcapaciteit, juist met het doel om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Zolang er sprake is van een wanverhouding tussen de harde bestemmingsplancapaciteit voor hotels (reeds bestemde maar niet gebouwde of getransformeerde hotelbestemmingen) zou de Ladder voor Duurzame Verstedelijking in de weg kunnen staan aan nieuwbouwinitiatieven.

Uit de notitie Regionale Hotelstrategie 2016-2022 blijkt dat de harde plancapaciteit per 1 juli 2013 34.200 hotelkamers (op basis van 50 m2 bvo per kamer) bedroeg. Dat terwijl het totaal aantal hotelkamers op dat moment 24.216 bedroeg. Op basis van de harde plancapaciteit kon het aantal hotelkamers op dat moment ruim verdubbeld worden. Het door Buck Consultants International en Horwath begin 2013 uitgevoerde marktonderzoek liet zien dat er bij een beoogde bezettingsgraad van 70% tot 75% en een gemiddelde jaarlijkse groei tussen de 2,0% en 2,7% een marktvraag, tot 2020 bestond, van 5.500 tot 10.700 hotelkamers voor de gehele metropoolregio.

bron: Notitie Regionale hotelstrategie 2016 – 2022 Metropoolregio Amsterdam

Er is relatief veel ruimte voor de realisatie van hotels in bestemmingsplannen opgenomen vanuit het gemeentelijk streven van de laatste jaren naar het vaststellen van flexibele bestemmingsplannen. Daarnaast is in toenemende mate geanticipeerd op transformatie van leegstaande kantoren en zijn daartoe bestemmingsplannen verruimd met andere bestemmingen dan kantoor. Het hotelvestigingsbeleid heeft tot op heden steeds aangestuurd op een verwacht tekort aan hotelkamers.

In de notitie wordt geconcludeerd dat, gezien de grote hoeveelheid planologische ruimte, “directieve sturing op kwaliteit, kwantiteit en plek via de vigerende bestemmingsplannen beperkt is.”

In het nieuwe hotelvestigingsbeleid (de Hotelmonitor 2016) zijn nieuwe cijfers opgenomen over de huidige stand van zaken. Per 1 januari 2016 heeft Amsterdam 30.000 hotelkamers  en een planvoorraad (naar verwacht mag worden wordt hier de harde bestemmingsplancapaciteit bedoeld) van 17.000 kamers. Het is de vraag hoe zich dat verhoudt tot de harde bestemmingsplancapaciteit die op 1 juli 2013 nog 34.200 bedroeg, terwijl er in die periode ongeveer 5.000 kamers gebouwd zijn. Overigens worden in de conclusie van de Hotelmonitor 2016 weer andere cijfers genoemd, te weten een planvoorraad van 14.000 kamers).

Naast deze harde plancapaciteit zijn er 106 hotelinitiatieven bekend die samen goed zijn voor nog eens 13.692 kamers. Volgens de cijfers bij het hotelvestigingsbeleid is het de verwachting dat daarvan iets minder dan de helft ook daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden.

Hoewel inmiddels de groei van het toerisme in de Hotelmonitor 2016 hoger wordt ingeschat dan kennelijk voorheen als uitgangspunt is genomen, lijkt het evident dat de harde plancapaciteit aanzienlijk hoger is dan de marktbehoefte. Bij planologische medewerking aan het deel van de 106 hotelinitiatieven waar die medewerking nog verleend moet worden, zal die wanverhouding nog verder toenemen.

Het is daarom de vraag of nieuwe hotelinitiatieven (en het deel van de 106 initiatieven waarvoor nog planologische medewerking moet worden verleend) vanuit het perspectief van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking nog wel gehonoreerd kunnen worden. Een initiatiefnemer moet bij de argumentatie bij de eerste trede van die ladder immers aantonen dat er sprake is van een regionale behoefte, rekening houdend met capaciteit in plannen en met ontwikkelingen die op korte termijn tot een aanvullend aanbod leiden. Overigens spelen bij de Ladder niet alleen kwantitatieve elementen een rol en zou best te beargumenteren zijn dat aan een hotel met specifieke kwaliteiten nog een regionale behoefte bestaat.

Om nieuwe hotelinitiatieven toch mogelijk te houden is het daarom van belang de planruimte te beperken. In het hotelvestigingsbeleid is nu opgenomen dat de gemeente in 2016 de resultaten van een onderzoek zal presenteren over de mogelijkheden om reeds geschapen planruimte in ‘open’ bestemmingsplannen waar hotelontwikkeling toegestaan is, te schrappen.

Om planschadeclaims te voorkomen zal dit schrappen gepaard moeten gaan met een periode waarin ontwikkelaars de betreffende planruimte alsnog kunnen aanwenden voor hotelontwikkelingen, alvorens de hotelbestemming definitief wordt geschrapt. Daarvoor kan bijvoorbeeld een structuurvisie worden gehanteerd.

Hotelontwikkelaars zullen inspelen op het “nee, tenzij” beleid door juist locaties met een reeds gevestigde (gemengde) bestemming te ontwikkelen, ook als dat voorheen wellicht minder aantrekkelijk is geweest. Aan de andere kant zal de opgaande markt, waardoor ook kantoorbeleggingen weer interessant zijn, dit effect wellicht dempen.

Publicatie van beschikbare bestemmingsplanruimte en de “lijst van 106” is gewenst

Tot slot merk ik op dat het van belang is dat de cijfers over de harde plancapaciteit opnieuw worden onderzocht en gepubliceerd. Voor de markt zou het ook interessant zijn om een overzicht te hebben waar deze plancapaciteit zich bevindt en of het gaat om definitieve bestemmingen of wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheden. Ook de lijst met 106 lopende hotelinitiatieven zou bekend gemaakt moeten worden. Onduidelijkheid over deze cijfers zou op zich genomen al betekenen dat de Ladder voor Duurzame Verstedelijking niet adequaat kan worden doorlopen.
Indien deze locaties en gegevens wel bekend zijn, zullen ontwikkelaars zich kunnen inspannen om een minder kansrijk initiatief “in te leveren” in ruil voor medewerking aan een nieuw initiatief. Ook voor omwonenden en andere belanghebbenden, waaronder concurrenten, is publicatie van deze lijsten van belang.

[1] De eerste initiatieven van ná het nieuwe hotelbeleid zijn al bekend gemaakt (uitbreiding Amrâth in het Scheepvaarthuis en een kleinschalig hotel bij Artis) maar het mag worden aangenomen dat deze nog bij de lijst van 106 bestaande hotelinitiatieven behoorden die volgens het hotelvestigingsbeleid alsnog mogen worden uitgevoerd.

Afbeelding Volkshotel in aanbouw door Alper Çuğun (CC BY 2.0)