Woonschepen, woonarken en drijvende platforms: Wetsvoorstel definitie “bouwwerk” (1/2)

/in /door

Op 1 mei 2015 is een conceptwetsvoorstel ingediend waarmee de definitie van het begrip “bouwwerk” zo wordt aangepast dat hieronder ook drijvende objecten vallen. Dit zal van groot belang zijn voor onder meer de eigenaren van woonschepen, woonarken en andere drijvende objecten zoals drijvende hotels en platforms. Het wetsvoorstel voorziet in overgangsrecht, waardoor bestaande situaties veelal onveranderd gehandhaafd kunnen blijven.

In deze bijdrage zal nader worden ingegaan op de grote lijnen van het wetsvoorstel en de gevolgen daarvan.

Wat is de kern van het wetsvoorstel?

  • In de Woningwet komt (voor het eerst) een definitie van het begrip “bouwwerk”, waaronder ook drijvende objecten zullen vallen. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt aangesloten bij deze definitie.
  • De nieuwe definitie luidt:

“een constructie van enige omvang, die op de plaats van bestemming direct of indirect met de grond verbonden is en bedoeld is om langer dan drie maanden ter plaatse te functioneren”

  • Er wordt overgangsrecht ingevoerd waarmee de onwenselijke gevolgen van onmiddellijke toepassing van de Woningwet, de Wabo en het Bouwbesluit worden geregeld.

Waarom is het wetsvoorstel ingediend?

Aanleiding voor het wetsvoorstel is een uitspraak van de Raad van State van 16 april 2014. In deze uitspraak werd bepaald dat een woonboot onder het begrip “bouwwerk” in de zin van de Wabo én van de Woningwet valt. De Raad van State hechtte daarbij met name waarde aan het doel waarvoor wordt afgemeerd. Als beoogd is dat voor langere tijd wordt afgemeerd, dan zal er al snel sprake zijn van een bouwwerk. De Raad van State geeft daarmee uiteindelijk duidelijkheid over de status van woonboten en woonarken; daarbij wordt een definitie gehanteerd die ruimer is dan de definitie zoals gehanteerd in het Burgerlijk Wetboek.

Als consequentie van deze uitspraak zijn op woonboten en vergelijkbare drijvende objecten de Wabo en de Woningwet van toepassing, en daardoor ook het Bouwbesluit 2012. Dit heeft onder meer de volgende gevolgen.

  • In veel gevallen voldoen woonboten en vergelijkbare drijvende objecten niet aan bouwkundige en brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit.
  • Omdat voorheen dergelijke objecten niet onder de Wabo vielen is voor de bouw geen omgevingsvergunning verleend. Gelet op de beperkingen uit deze wetgeving kunnen ze de nu vereiste vergunningen ook niet krijgen.
  • Doordat de Woningwet van toepassing is op deze objecten is ook het bouwbesluit 2012 van toepassing op deze objecten. Door het afwijkende karakter van drijvende objecten zullen deze veelal niet voldoen aan de bouwtechnische voorschriften in het bouwbesluit.

Om deze ongewenste situatie op te lossen heeft het kabinet aangegeven welke regelgeving aangepast dient te worden om deze in overeenstemming te brengen met de uitspraak van de Afdeling en op welke wijze bestaande situaties onder overgangsrecht zullen vallen.

Welke drijvende objecten vallen onder de nieuwe definitie van “bouwwerk”?

In navolging op de uitspraak van de Raad van State is bepaald dat de volgende aspecten van belang zijn om te bepalen of een drijvend object onder de nieuwe definitie valt.

  • Het begrip “direct of indirect met de grond verbonden” dient ruim te worden uitgelegd. Hierbij is niet van belang op welke wijze het drijvende object daadwerkelijk aan de grond is bevestigd en of dit duurzaam is gebeurd. Dus ook als de bevestiging met de kade of de bodem snel ongedaan te maken is of vervangen kan worden betekent dit niet dat het object niet onder deze definitie valt.
  • Het begrip “bedoeld om langer dan drie maanden ter plaatse te functioneren” betekent dat het bedoelde gebruik van het drijvende object van doorslaggevende betekenis is. Met andere woorden welk locatie gebonden feitelijk gebruik wordt er van het drijvende object gemaakt. Als voorbeeld zal een woonboot/woonschip dat wordt gebruikt voor bewoning gedurende langer dan drie maanden op een vaste locatie, vallen onder de definitie van de bepaling. Het gaat hierbij om het hoofdgebruik dat van het drijvende object wordt gemaakt. Zo zal een varend schip dat hoofdzakelijk voor goederenvervoer wordt gebruikt en waarop tevens langer dan drie maanden op een bepaalde locatie wordt gewoond niet vallen onder de definitie van ‘bouwwerk’. Het wonen is hier ondergeschikt aan het (beroepsmatige) goederenvervoer. Op een zelfde wijze dient ook voor drijvende objecten als een drijvend hotel of een drijvend restaurant de hoofdfunctie te worden bepaald. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het mogelijk is dat deze functie tussentijds kan wijzigen doordat het gebruik van het schip veranderd. Hierdoor is het mogelijk dat op basis van het gewijzigde gebruik het schip wel onder het begrip ‘bouwwerk’ valt in de zin van de Woningwet.

Wijzigingen en overgangsrecht voor bestaande drijvende objecten

Het Kabinet heeft een overgangsbepaling opgenomen in het wetsvoorstel (artikel 131). Op bestaande gevallen die nu voldoen aan lokale regelgeving zullen delen van de Woningwet buiten toepassing worden verklaard. Het gaat hierbij voornamelijk om het verbod te bouwen in strijdt met de geldende technische voorschriften. De overige voorschriften van de Woningwet, zoals de zorgplicht (artikel 1a Woningwet), zullen wel (blijven) gelden. De zorgplicht zoals omschreven in de Woningwet houdt in dat de eigenaar verantwoordelijk is voor zowel de staat van het drijvende bouwwerk als voor het gebruik dat daarvan wordt gemaakt. Hij dient ervoor te zorgen dat geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt. Ontstaat toch gevaar voor de veiligheid of gezondheid dan kan door het bevoegde gezag worden ingegrepen wegens het niet naleven van de zorgplicht van de eigenaar. Daarmee heeft het bevoegd gezag toch een handvat om zo nodig handhavend op te treden.

Voor nieuw uit te voeren werkzaamheden als bouwen of slopen gaan de voorschriften van het bouwbesluit gelden. Het Kabinet beraadt zich nog op wijzigingen van dit besluit gezien het bijzondere karakter van drijvende bouwwerken.

Het voeren van welstandsbeleid voor drijvende bouwwerken krijgt een andere juridische basis. Voor bestaande drijvende bouwwerken heeft dit tot gevolg dat slechts op grond van repressief welstandstoezicht als bedoeld in artikel 13a van de Woningwet zal kunnen worden opgetreden. Hierbij geldt dat het uiterlijk van een bestaand bouwwerk niet in ernstige mate in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Indien voor drijvende bouwwerken voorheen welstandscriteria waren vastgesteld (bijvoorbeeld in de ligplaatsenverordening) dan zal die regeling worden aangemerkt als welstandsnota in de zin van artikel 12a, eerste lid, onder b, van de Woningwet totdat er een nieuwe welstandsnota wordt vastgesteld. Vanaf dat moment moet ook ten aanzien van drijvende bouwwerken het welstandsbeleid vastgelegd worden in die nieuwe nota. Dan geldt qua repressief welstandstoezicht dus de nieuwe nota voor alle bouwwerken, inclusief de drijvende bouwwerken.

Alle reeds verkregen vergunningen en ontheffingen zullen met betrekking tot het drijvende bouwwerk of de ligplaats juridisch gaan gelden als een omgevingsvergunning voor bouwen en/of planologisch strijdig gebruik. Als er voorwaarden zijn verbonden aan de vergunning, dan blijven die gelden zolang ze ook op basis van de Wabo gesteld mogen worden.

In gemeenten waar voor het afmeren van drijvende bouwwerken nu geen vergunning of ontheffing is vereist, zullen de aanwezige drijvende objecten van rechtswege een Wabo vergunning krijgen.

Nieuwe situaties

  • Voor nieuw te bouwen drijvende bouwwerken zullen de Wabo, de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 in hun geheel van toepassing zijn.
  • In het Bouwbesluit 2012 zullen waar nodig specifieke voorschriften worden opgenomen gezien het bijzondere karakter van drijvende bouwwerken. Te denken valt aan andere rekenregels om aan de technische vereisten van het bouwbesluit te voldoen.
  • Voor bepaalde onderwerpen zullen wel dezelfde minimumeisen gaan gelden als voor bestaande bouw op land. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat hierbij gedacht moet worden aan bijvoorbeeld minimumeisen van daglichttoetreding, trappen, toiletruimte, afmetingen en hoogtes van kamers.
  • Voor nieuw te bouwen bouwwerken zal een omgevingsvergunning ingevolge de Wabo vereist zijn. Hierbij zal de aanvraag van de vergunning worden getoetst aan onder andere het Bouwbesluit, de welstandsnota, de bouwverordening en het bestemmingsplan.

Verplaatsen en terugplaatsen

Er kunnen verschillende redenen zijn om een drijvend bouwwerk tijdelijk te moeten verplaatsen. Als hoofdregel geldt dan het volgende: zolang het bouwwerk hetzelfde uiterlijk heeft en op dezelfde wijze in het water wordt geplaatst mag de afgegeven Wabo vergunning opnieuw worden gebruikt. De eerder afgegeven (of van rechtswege verkregen) vergunning blijft in dat geval van kracht en er hoeft door de eigenaar geen nieuwe vergunning aangevraagd te worden.

Op het moment dat wijzigingen aan het bouwwerk worden aangebracht, het bouwwerk wordt verbouwd of het bouwwerk op een andere wijze in het water wordt geplaatst dient hiervoor een nieuwe omgevingsvergunning aangevraagd te worden.

Het is  ook mogelijk dat in de afgegeven omgevingsvergunning voorwaarden zijn gesteld voor het opnieuw gebruiken van dezelfde vergunning. Als de wijzigingen aan het bouwwerk of het verplaatsen binnen deze voorwaarden vallen mag de afgegeven vergunning opnieuw gebruikt worden.

Wat verandert er voor het bevoegd gezag

  • Gemeenten zullen in hun bestemmingsplannen de plaatsen in het water voor drijvende bouwwerken (in principe de grond onder het water) moeten opnemen (positief bestemmen). Dit geldt alleen voor nieuw te plaatsen drijvende bouwwerken. Voor bestaande bouwwerken hoeft dit niet meteen, omdat die onder het overgangsrecht vallen. Bij een toekomstige reguliere herziening van het bestemmingsplan zal wel moeten worden bezien of de bouwwerken die onder overgangsrecht vielen positief bestemd zullen worden. Volgens de toelichting op het wetsvoorstel valt het “in de rede om dit wel te doen”.
  • Gemeenten zullen hun welstandsnota zo snel mogelijk willen aanvullen ten aanzien van op drijvende bouwwerken.
  • In veel gemeenten bestonden ligplaats- of soortgelijke verordeningen (in Amsterdam: de Verordening op het binnenwater 2010) waarbij de bouw en verbouw van drijvende objecten werd gereguleerd. Deze verordeningen zijn (voor dit gedeelte) niet verbindend, omdat de Wabo en Woningwet nu een uitputtende regeling bieden voor de bouw en verbouw van deze objecten. Hierin brengt het wetsvoorstel geen veranderingen, zodat gemeenten hun verordeningen op dit punt zullen moeten aanpassen.

In een volgende bijdrage zal worden ingegaan op de reacties op het wetsvoorstel (waaronder een kritische reactie van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en van de gemeente Amsterdam) en de opmerkingen die bij het wetsvoorstel geplaatst kunnen worden.

Voor meer informatie over het wetsvoorstel en de gevolgen daarvan in uw situatie kunt u contact opnemen met Maarten Klaassen, 020 – 723 17 34 / klaassen@pactadvocaten.nl.